Ficha Técnica: Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención

Solicitante:

 Comisión Interamericana de Derechos Humanos

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Convención Americana: Artículo 1 (Obligación de respetar los derechos.) , Artículo 2 (Deber de adoptar disposiciones de derecho interno)

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Preguntas formuladas

 Cuando un Estado parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos dicta una ley que viola manifiestamente las obligaciones que el Estado ha contraído al ratificar la Convención, ¿cuáles serían en ese caso los efectos jurídicos de esa ley en vista de las obligaciones internacionales de ese Estado?;  

Cuando un Estado parte en la Convención dicta una ley cuyo cumplimiento por parte de los agentes o funcionarios de ese Estado se traduce en una violación manifiesta de la Convención, ¿cuáles son las obligaciones y responsabilidades de dichos agentes o funcionarios?

Amicus curiae presentados

 - Centro por la Justicia y el Derecho Internacional - CEJIL  

- Americas Watch y la Comisión Andina de Juristas. 

- Antônio Augusto Cançado Trindade, de la Universidad de Brasilia y del Instituto Rio-Branco, Brasil 

- Beatriz M. Ramacciotti, de la Pontificia Universidad Católica del Perú

Competencia y Admisibilidad

 21. Entiende la Corte, en primer lugar, que el artículo 64.1 de la Convención Americana le otorga una amplia potestad para abordar la interpretación de la Convención y de otros tratados de derechos humanos que vinculen a los Estados americanos, y el 64.2 la de analizar la compatibilidad de las leyes internas de los Estados con tales instrumentos; pero el propósito de su competencia consultiva no puede desviarse hacia fines distintos de la protección de los derechos y libertades salvaguardados por la Convención.

22. En el primero de los supuestos anteriormente enumerados, es decir, el relativo al artículo 64.1 de la Convención, la competencia consultiva de la Corte puede ser iniciada tanto por un Estado Miembro de la OEA como por los órganos enumerados en el Capítulo VIII de la Carta de la OEA reformada por el Protocolo de Cartagena de Indias en 1985 —entre éstos la Comisión— pero sólo en cuanto les competa. En el segundo de los supuestos, por el contrario, la mera lectura de la Convención indica que la Corte únicamente puede ser consultada por los Estados Miembros de la OEA y sólo en cuanto a sus propias leyes internas. No es facultad de la Corte en ejercicio de su función consultiva interpretar o definir los ámbitos de validez de las leyes internas de los Estados Partes, sino respecto de su compatibilidad con la Convención u otros tratados referentes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos y siempre y cuando medie un requerimiento expreso por parte de alguno de esos Estados, según lo establecido en el artículo 64.2 de la Convención Americana. En los supuestos o hipótesis de violación de las obligaciones internacionales asumidas por los Estados Partes y que resulten de una eventual contradicción entre sus normas de derecho interno y las de la Convención, aquellas serán evaluadas por la Corte en los procesos contenciosos como simples hechos o manifestaciones de voluntad, susceptibles de ser ponderados sólo respecto de las convenciones y tratados involucrados y con prescindencia de la significación o jerarquía que la norma nacional tenga dentro del ordenamiento jurídico del respectivo Estado. (…)

24. En el presente caso, si bien las consideraciones en que se fundamenta la solicitud de interpretación que ha sido requerida por la Comisión acerca del artículo 4, párrafo 2 (in fine) y párrafo 3 de la Convención Americana, atienden a la reforma de la Constitución peruana, conforme a la cual se ampliaron los casos de aplicación de la pena de muerte, es evidente que la Comisión no solicita una declaratoria de compatibilidad entre tal disposición del derecho nacional del  Perú y la indicada norma de la Convención. Antes bien, las preguntas que plantea la Comisión no hacen referencia a esa disposición sino que tienen un carácter general y versan sobre las obligaciones y responsabilidades de los Estados e individuos que dictan o ejecutan una ley manifiestamente contraria a la Convención. En consecuencia, la respuesta de la Corte sería aplicable tanto al artículo 4, como a todos los otros artículos que enuncian derechos y libertades.

25. La Corte no considera, entonces, que la Comisión carezca de legitimidad para presentar, como lo ha hecho, esta solicitud de opinión consultiva basada en el artículo 64.1 de la Convención, visto que no pretende ni solicita una expresa declaratoria de compatibilidad entre la ley interna de un Estado y normas de la Convención Americana. En cambio, en ejercicio del mandato que le encomienda la propia Convención en su artículo 41, la Comisión puede, entre otras funciones y atribuciones, “formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales”. La competencia consultiva de la Corte, en tales circunstancias puede y debe resultar valioso apoyo para “[e]l cumplimiento de las funciones” de la Comisión. (…)

29. Planteado así el asunto, estima la Corte que, en esta oportunidad, debe limitarse a contestar las preguntas contenidas en la consulta y no le corresponde entrar a la interpretación del artículo 4, párrafos 2 (in fine) y 3 de la Convención que se indican en la nota de remisión y en las consideraciones que la originaron. Tampoco le corresponde abocarse a la interpretación del artículo 140 de la nueva Constitución del Perú que se menciona por la Comisión y se señala también como motivo para su presentación. La misma Comisión, en sus intervenciones en el debate oral ante esta Corte, sólo hizo referencia tangencial a esas disposiciones y se limitó a desarrollar o sustentar las dos preguntas específicas que contiene su solicitud.

Análisis de fondo

 

III

 

 

31. La primera pregunta planteada por  la Comisión se refiere a los efectos jurídicos de una ley que manifiestamente  viole las obligaciones contraídas por el Estado al ratificar la Convención. Al  contestar la pregunta la Corte entenderá la palabra “ley” en su sentido  material y no formal.

 

 

32. Implícitamente, esta pregunta  viene a referirse a la interpretación de los artículos 1 y 2 de la Convención  que establecen el compromiso de los Estados de respetar los derechos y  libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda  persona sometida a su jurisdicción y a adoptar, en su caso, las medidas  legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos  tales derechos y libertades.

 

 

33. Naturalmente, si se ha contraído  la obligación de adoptar las medidas aludidas, con mayor razón lo está la de no  adoptar aquellas que contradigan el objeto y fin de la Convención. Estas  últimas serían las “leyes” a que se refiere la pregunta planteada por la  Comisión.

 

 

34. La pregunta se refiere únicamente  a los efectos jurídicos de la ley desde el punto de vista del derecho  internacional, ya que no le corresponde a la Corte pronunciarse sobre los  mismos en el orden interno del Estado interesado. Esa determinación compete de  manera exclusiva a los tribunales nacionales y debe ser resuelta conforme a su  propio derecho.

 

 

35. Una cosa diferente ocurre respecto  a las obligaciones internacionales y a las responsabilidades que se derivan de  su incumplimiento. Según el derecho internacional las obligaciones que éste  impone deben ser cumplidas de buena fe y no puede invocarse para su  incumplimiento el derecho interno. Estas reglas pueden ser consideradas como  principios generales del derecho y han sido aplicadas, aún tratándose de  disposiciones de carácter constitucional, por la Corte Permanente de Justicia  Internacional y la Corte Internacional de Justicia […]. Asimismo estas reglas  han sido codificadas en los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre  el Derecho de los Tratados de 1969.

 

 

36. Es indudable que, como se dijo, la  obligación de dictar las medidas que fueren necesarias para hacer efectivos los  derechos y libertades reconocidos en la Convención, comprende la de no  dictarlas cuando ellas conduzcan a violar esos derechos y libertades.

 

 

37. Ya en una ocasión anterior esta  Corte ha dicho:

 

 

Son muchas las  maneras como un Estado puede violar un tratado internacional y,  específicamente, la Convención. En este último caso, puede hacerlo, por  ejemplo, omitiendo dictar las normas a que está obligado por el artículo 2.  También, por supuesto, dictando disposiciones que no estén en conformidad con  lo que de él exigen sus obligaciones dentro de la Convención (…)

 

 

38. Para el caso de que un Estado  emitiere una ley contraria a la Convención, esta Corte ha dicho:

 

 

[q]ue la Comisión es competente, en  los términos de las atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la  Convención, para calificar cualquier norma del derecho interno de un Estado  Parte como violatoria de las obligaciones que éste ha asumido al ratificarla o  adherir a ella [. . .] (…).

 

 

39. Como consecuencia de esta  calificación, podrá la Comisión recomendar al Estado la derogación o reforma de  la norma violatoria y para ello es suficiente que tal norma haya llegado por  cualquier medio a su conocimiento, haya sido o no aplicada en un caso concreto.  Esta calificación y recomendación pueden ser hechas por la Comisión  directamente al Estado (art. 41.b) o en los informes a que se refieren los  artículos 49 y 50 de la Convención.

 

 

40. Otro es el tratamiento que el  mismo problema tendría ante la Corte. En efecto, en ejercicio de su competencia  consultiva y en aplicación del artículo 64.2, la Corte puede referirse a la  eventual violación de la Convención o de otros tratados concernientes a la  protección de los derechos humanos por una norma interna o meramente a la  compatibilidad entre esos instrumentos. Pero, en cambio, si se trata de su  jurisdicción contenciosa, el análisis hay que hacerlo de otra manera.

 

 

41. Es conveniente señalar, en primer  lugar, que una ley que entra en vigor no necesariamente afecta la esfera  jurídica de personas determinadas. Puede suceder que esté sujeta a actos  normativos posteriores, al cumplimiento de ciertas condiciones o, llanamente, a  su aplicación por funcionarios del Estado, antes de afectar esa esfera. O puede  ser que, en cambio, las personas sujetas a jurisdicción de la norma se afecten  por la sola vigencia de la misma. A estas últimas normas y a falta de mejor  denominación, la Corte las llamará “leyes de aplicación inmediata” en el curso  de esta opinión.

 

 

42. En el caso de que la ley no sea de  aplicación inmediata y no haya sido aún aplicada a un caso concreto, la  Comisión no puede comparecer ante la Corte para someter un caso contra el  Estado con base en la sola emisión de la ley. La ley que no es de aplicación inmediata  es mera facultad dada a las autoridades para tomar medidas de acuerdo con ella.  No representa, per se, violación de los derechos humanos.

 

 

43. En el caso de las leyes de  aplicación inmediata, tal como han sido definidas anteriormente, la violación  de los derechos humanos, individual o colectiva, se produce por el solo hecho  de su expedición. Así una norma que despojara de algunos de sus derechos a una  parte de la población, en razón, por ejemplo, de su raza, automáticamente  lesiona a todos los individuos de esa raza.

 

 

44. Cuando se trate de aquellas normas  que solamente violan los derechos humanos cuando se aplican, para evitar que  tales violaciones se consumen, la Convención contempla los mecanismos de las  medidas provisionales (…).

 

 

45. La razón de que la Comisión no  pueda someter a la Corte casos de leyes que no sean de aplicación inmediata y  que aún no hayan sido aplicadas, es que, conforme al artículo 61.2 de la  Convención, “[p]ara que la Corte pueda conocer de cualquier caso, es necesario  que sean agotados los procedimientos previstos en los artículos 48 a 50” y para  que esos procedimientos puedan ser iniciados es indispensable que la Comisión  reciba una comunicación o petición que contenga una denuncia o queja de una  violación concreta de derechos humanos respecto de individuos determinados.

 

 

46. La exigencia de que se trate de  individuos determinados se desprende del artículo 46.1.b que exige que la  petición o comunicación “sea presentada dentro del plazo de seis meses, a  partir de la fecha en que el presunto lesionado en sus derechos haya sido  notificado de la decisión definitiva” y del artículo 46.2.b que no requiere el  agotamiento de los recursos internos y exime de la exigencia del plazo  mencionado cuando “no se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos  el acceso a los recursos de la jurisdicción interna, o haya sido impedido de  agotarlos [. . .]”. (…)

 

 

48. Si el caso llegare a la Corte  después de seguido el procedimiento indicado en los artículos pertinentes, ella  tendría que considerar y resolver si el acto que se imputa al Estado constituye  una violación de los derechos y libertades protegidos por la Convención,  independientemente de que esté o no de acuerdo con la legislación interna del  Estado y, en caso afirmativo, que se garantice al lesionado en el goce de su  derecho o libertad conculcados y, si ello fuere procedente, que se reparen las  consecuencias del acto violatorio y se pague una indemnización.

 

 

49. La jurisdicción contenciosa de la  Corte se ejerce con la finalidad de proteger los derechos y libertades de  personas determinadas y no con la de resolver casos abstractos. No existe en la  Convención disposición alguna que permita a la Corte decidir, en el ejercicio  de su competencia contenciosa, si una ley que no ha afectado aún los derechos y  libertades protegidos de individuos determinados es contraria a la Convención.  Como antes se dijo, la Comisión sí podría hacerlo y en esa forma daría  cumplimiento a su función principal de promover la observancia y defensa de los  derechos humanos. También podría hacerlo la Corte en ejercicio de su función  consultiva en aplicación del artículo 64.2 de la Convención.

 

 

50. La Corte concluye que la  promulgación de una ley manifiestamente contraria a las obligaciones asumidas  por un Estado al ratificar o adherir a la Convención constituye una violación  de ésta y que, en el evento de que esa violación afecte derechos y libertades  protegidos respecto de individuos determinados, genera responsabilidad  internacional para el Estado.

 

 

IV

 

 

51. La segunda pregunta de la Comisión  se refiere a las obligaciones y responsabilidades de los agentes o funcionarios  del Estado que den cumplimiento a una ley violatoria de la Convención.

 

 

52. El derecho internacional puede  conceder derechos a los individuos e, inversamente, determinar que hay actos u  omisiones por los que son criminalmente responsables desde el punto de vista de  ese derecho. Esa responsabilidad es exigible en algunos casos por tribunales  internacionales. Lo anterior representa una evolución de la doctrina clásica de  que el derecho internacional concernía exclusivamente a los Estados.

 

 

53. Sin embargo, actualmente la  responsabilidad individual puede ser atribuida solamente por violaciones  consideradas como delitos internacionales en instrumentos que tengan ese mismo  carácter, tales como los crímenes contra la paz, los crímenes de guerra y los  crímenes contra la humanidad o el genocidio que, naturalmente, afectan también  derechos humanos específicos.

 

 

54. En el caso de los delitos  internacionales referidos, no tiene ninguna trascendencia el hecho de que ellos  sean o no ejecutados en cumplimiento de una ley del Estado al que pertenece el  agente o funcionario.  El que el acto se  ajuste al derecho interno no constituye una justificación desde el punto de  vista del derecho internacional.

 

 

55. Lo expuesto en los párrafos  anteriores ha sido consignado en numerosos instrumentos internacionales. Basta  señalar que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas estableció en su  resolución Nº 764 del 13 de julio de 1992 respecto del conflicto de la ex  Yugoslavia, “que quienes cometan u ordenen la comisión de violaciones graves de  los Convenios [de Ginebra, 1949] son considerados personalmente responsables de  dichas violaciones”.

 

 

Posteriormente, el mismo Consejo de  Seguridad aprobó en la resolución Nº 808 del 22 de febrero de 1993 la creación  del Tribunal Internacional para el Enjuiciamiento de los presuntos Responsables  de Violaciones graves del derecho internacional humanitario cometidas en el  Territorio de la ex Yugoslavia a partir de 1991. El artículo 7.4 del Estatuto  de dicho Tribunal Internacional, aprobado en la resolución Nº 827 del 25 de  mayo de 1993, dice: “El hecho de que el inculpado haya actuado en cumplimiento  de una orden impartida por un Gobierno o por un superior no le eximirá de  responsabilidad penal, pero podrá considerarse circunstancia atenuante si el  Tribunal Internacional determina que así lo exige la equidad”. Esta disposición  es similar al artículo 8 de la Carta del Tribunal Militar Internacional o Carta  de Núremberg, anexa al Acuerdo de Londres del 18 de agosto de 1945.

 

 

 

 

 

56. En lo que concierne a los derechos  humanos protegidos por la Convención, la competencia de los órganos  establecidos por ella se refiere exclusivamente a la responsabilidad  internacional del Estado y no a la de los individuos. Toda violación de los  derechos humanos por agentes o funcionarios de un Estado es, como ya lo dijo la  Corte, responsabilidad de éste (…). Si constituyere, adicionalmente, un delito  internacional generará, además, responsabilidad individual. Pero la Corte  entiende que la Comisión no pretende que se le absuelvan los interrogantes que  surgen de esta hipótesis.

 

57. La  Corte concluye que el cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del  Estado de una ley manifiestamente violatoria de la Convención produce  responsabilidad internacional del Estado. En caso de que el acto de  cumplimiento constituya un crimen internacional, genera también la  responsabilidad internacional de los agentes o funcionarios que lo ejecutaron.

Opinión

LA CORTE ES DE OPINIÓN,

por unanimidad

- Que la expedición de una ley manifiestamente contraria a las obligaciones asumidas por un Estado al ratificar o adherir a la Convención, constituye una violación de ésta y, en el caso de que esa violación afecte derechos y libertades protegidos respecto de individuos determinados, genera la responsabilidad internacional de tal Estado.

- Que el cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley manifiestamente violatoria de la Convención, genera responsabilidad internacional para tal Estado. En caso de que el acto de cumplimiento constituya per se un crimen internacional, genera también la responsabilidad internacional de los agentes o funcionarios que ejecutaron el acto.

Ideas principales

 - La Corte resalta que a Comisión es competente (en el marco del sistema de peticiones, para calificar cualquier norma del derecho interno de un Estado Parte como violatoria de las obligaciones Convención Americana, y recomendar al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria y para ello es suficiente que tal norma haya llegado por cualquier medio a su conocimiento, haya sido o no aplicada en un caso concreto.

- Esta competencia, no se extiende a la Corte. En el caso de que la ley no sea de aplicación inmediata y no haya sido aún aplicada a un caso concreto, la Comisión no puede comparecer ante la Corte para someter un caso contra el Estado con base en la sola emisión de la ley. La ley que no es de aplicación inmediata es mera facultad dada a las autoridades para tomar medidas de acuerdo con ella. No representa, per se, violación de los derechos humanos.

- La opinión consultiva resalta que una ley interna contraria a la Convención Americana de Derechos Humanos genera la responsabilidad internacional del Estado. En caso esta ley no haya entrado en vigencia no afectará a la Convención Americana. Solo generará responsabilidad internacional cuando dicha norma sea cumplida por agentes o funcionarios del Estado.